地方政府不听话 地产调控依然出不了中南海

3月底，中国主要省份和**城市陆续出台了新一轮房地产调控措施──“国五条”的实施细则。各地细则普遍被指措辞含糊，在最为关键的二手房买卖20%个税如何征收的问题上缺乏可操作的方案。这不禁又让人想起前国务院总理温家宝发出的“政策出不了中南海”的慨叹。

新一届政府上任后，将发展经济、改善民生和社会公正作为三大任务，着力推动转变政府职能，释放出了进一步推进改革的强烈决心。但如何将高层领导的决心和意图落到实处，关键在于如何化解地方与中央的利益博弈。

目前，中国中央政府不仅掌握着近五成的国家财政收入，更通过党的组织部门决定着地方大员的任免和升迁。理论上，地方政府应该是中央政策在地方的执行者。但是，实践中地方政府对中央政策的执行是有选择的。一方面，地方政府对中央刺激经济的政策，特别是与扩大投资规模相关的政策十分积极，“跑部钱进”和“吻增长”屡见不鲜；另一方面，地方政府对于中央提出的保障房建设、户籍制度改革、环境保护等民生问题却非常消极，饱受批评。

什么原因导致了地方政府与中央政府的利益博弈？普遍的观点认为，1994年分税制改革后，中央集中了大部分财权，但地方政府仍然承担着绝大部分民生和公共支出等事权。由于法律不允许地方政府负债，地方政府只能被迫寻找新的收入来源，自负盈亏的财政体制使地方政府形成了强烈的逐利动机，表现为地方政府运作的公司化。

沿着这个逻辑，理顺中央与地方的财权与事权似乎是化解地方与中央利益博弈的关键所在。十八大报告也提出，“加快财税体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。这种观点可能隐含的一个重要假设是，在财权与事权相匹配的情况下，中央与地方的委托代理关系就可以得到理顺，地方政府就会由发展型政府转变为服务型政府。

上述假设是否成立，取决于地方政府的利益诉求。在精英治国体系下，地方政府的利益诉求很大程度上是地方官员利益诉求的体现。如果地方官员最重要的利益诉求是仕途的发展，现有的自上而下的问责体系理论上可以设计出一套评价考核体系，通过人事的奖惩、任免保证中央意志在地方得到有效执行。郁建兴和高强的研究发现，中央组织部试图通过完善干部考核评价机制，推动地方政府转变行为模式。但是，在评价考核机制中，与经济发展相关的**都是容易度量的“硬”**，而公共服务和改善民生方面都是难以量化的“软”**，缺乏客观的评判标准和准确的信息来源。其结果是，中央很难对地方官员在公共服务和改善民生上的政绩进行衡量，与经济发展相关的**仍然在地方官员的考核中占据主导地位。

此外，从近年来查处的各地官员腐败案件中不难发现，地方各类工程项目与官员自身的经济利益有着千丝万缕的联系。经济利益的诉求也是地方官员更关注经济发展，更热衷于多上项目的重要原因。

如果无法改变地方官员及地方政府的利益诉求，单纯地加大财政分权难以从根本上转变地方政府的行为模式。从逻辑上说，在中央集权体系下“不听话”的地方政府没有理由在获得更多的财权后变得“听话”。加大反腐力度固然可以消除地方官员不正当的经济诉求，但无法彻底解决自上而下考核中的信息不对称问题。

笔者认为，转变地方官员利益诉求的关键，需要实现从领导干部“对上负责”到“对下负责”的转变。在“对下负责”的体制下，不需要复杂的干部评价体系，与人民生活密切相关的就业、社会保障、**、环境污染和食品安全问题将从无法度量的空洞**变为最重要的核心依据。在现有的体制下，加强地方人民代表大会制度，完善人大对同级政府的监督职能，是最现实的解决途径。

上述分析同样适用于地方政府债务问题。一种观点认为，化解地方政府债务需要“开正路、堵邪路”，即允许地方政府发行地方政府债券，同时清理地方融资平台，以此达到地方政府债务的透明化。笔者认为，在缺乏自下而上约束的情况下，“开正路”的同时未必能够“堵邪路”。

中国现行的《预算法》颁布于1994年3月，之所以不允许地方政府赤字和举债，应该与建国以来 “一放就乱，一统就死”的怪圈以及上世纪90年代初地方投资过热的现象密切相关。但如果地方的赤字和债务水平由中央决定，一旦地方基建所需的资金不能得到完全满足，还是会求助于地方融资平台。而如果地方的赤字和债务水平由地方自主决定，就需要一个功能上更加强化、职责上更加具体的人民代表大会制度，而不能完全依靠地方的长官意志。

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